首    页 部门介绍 部门动态 民族政策 民族工作 对口支援 政策诠释 学习园地 图片集锦
当前位置: 首页 > 民族家园 > 学习园地
市民化:城市少数民族流动人口治理的关键
发布时间: 2016-05-17    来源: 字体大小:【
 

□ 青觉 

   编者按:

  城市是当前我国民族工作的重点场域。改革开放以来尤其是近年来,随着我国新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化、绿色化的快速发展,我国进入了各民族跨区域大流动的活跃期,做好城市民族工作越来越重要。2016年1月召开的全国城市民族工作会议强调,要全面贯彻中央民族工作会议和中央城市工作会议精神,坚持中国特色解决民族问题的正确道路,依法管理城市民族事务,以保障各民族合法权益为核心,以做好少数民族流动人口服务管理为重点,以推动建立相互嵌入的社会结构和社区环境为抓手,推进城市民族工作制度化、规范化、精细化,让城市更好接纳少数民族群众、让少数民族群众更好融入城市,切实加强各民族交往交流交融。本期的探讨将围绕“城市民族工作和少数民族流动人口”这个话题来展开。

  随着我国新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化、绿色化这“五化”进程的全面深化,越来越多的少数民族人口开始流向东部和内地城市。在全国两亿多流动人口中,少数民族占了十分之一。但由于部分进入城市的少数民族群众不能很好地适应城市的生活和管理方式,一些城市居民对少数民族群众的生活习惯和行为方式也不能很好地理解,一些工作部门针对少数民族群众的工作方式和管理机制等也存在着不适应等问题,从而出现了城市少数民族流动人口的生活难以保障、风俗习惯得不到尊重、子女受教育权受限制、难以就业等问题。为解决诸如此类的问题,各地方积极探索,近年来涌现出“北京模式”、“上海模式”、“武汉模式”、“广州模式”和“深圳模式”等城市民族工作的综合治理模式。然而由于“缺乏长远规划、整体布局,民族工作体制机制不完善,法制不健全”等原因,城市民族工作仍有待加强,其中最迫切的便是城市少数民族流动人口的市民化工作。

  一、少数民族流动人口市民化的制约因素

  少数民族流动人口市民化是借助于新型工业化和城镇化推动,在现代化建设过程中,实现其由传统农民或牧民全面向城市市民转化,进而实现城市文明的社会变迁过程。具体包含四个层面的内容:一是职业由次属的、非正规劳动力市场上的农(牧)民工转变成正规劳动力市场上的非农(牧)产业工人,即工作在城市;二是安居在城市;三是社会身份由农(牧)民变成市民;四是意识形态、生活方式和行为方式的城市化。整体上,城市少数民族流动人口的市民化,一方面要强调他们必须接受城市文化的种种因子之后才能实现身份与职业转变;另一方面要注重在实现身份和职业转变之后,他们能发展出自己的能力,并享有市民的权利(民事权、政治权和社会权等),最后完全融入城市。

  21世纪以来,我国在少数民族城镇化方面成绩斐然。有学者根据2010年第六次全国人口普查数据测算得知,我国城镇化比率超过20%的民族有朝鲜族(69.4%)、回族(53.5%)、汉族(51.9%)、蒙古族(46.2%)、满族(43.7%)、壮族(34.4%)、布依族(26.2%)、苗族(25.6%)、维吾尔族(22.4%)和侗族(20.3%)等。这在很大程度上推动了我国城镇化的发展,增加了就业,拉动了内需,调整了农业和工业之间的区域布局和产业结构,加强了各民族交往交流交融,有利于民族团结、稳定和繁荣。但少数民族流动人口在实际市民化的道路上,仍存在一些制约因素:

  1.组织体系不完善。首先,对城市少数民族流动人口市民化工作,缺乏相应的法律、法规和政策支持,仍处在“摸着石头过河”的阶段。其次,对于城市少数民族流动人口市民化的工作由谁来做、如何做、做什么等问题界定不明;再次,没有统筹和充分发挥社会组织和市民的力量。

  2.城乡二元制度改革滞后。这是制约城市少数民族流动人口市民化的主要因素,深刻影响着他们的政治权利、子女受教育权利等。在政治权利上,主要表现在以户籍为登记制度的选举权利没有保障,少数民族流动人口沦为政治参与的“体制性边缘人”。一方面,他们远在他乡,出于回乡成本的考虑,他们选择放弃原本在家乡享有的选举权利。另一方面,在他们实际工作和生活的城市,因没有户口,他们也无法参与当地的政治生活。在子女受教育权利上,城市中的少数民族流动人口由于没有城市户口,使其子女在入学机会、受教育条件、受教育过程等方面都受到一定的影响,加之他们的收入也无法承担城市中的教育费用,因此不得不把孩子留在农村,使之成为留守儿童。

  3.少数民族流动人口市民化意愿不一,能力也参差不齐。城市里面机遇多,挣钱相对容易,这是大多数城市流动人口的心理,也是美国经济学家托达罗提出的“城乡预期收入差异论”的核心思想。这一点在美国经济学家刘易斯的“二元经济结构理论”中也有所体现,比如他指出“由于传统农业部门劳动者收入与现代城市工业部门的工资水平有着较大的差异,致使农村‘零值劳动人口’源源不断地涌入城市”。然而在市民化的过程中,犹如美国政治学家波普金笔下的农(牧)民,这些少数民族流动人口需不停地进行着理性的利益计算,其中主要的考虑因素是个人、自然、社会、经济特征及区域条件等,其中尤以婚姻状况、在城市的居留时间及找工作的难易程度为最。因此,并不是说每个流动的少数民族个体都愿意接受市民化。

  二、城市少数民族流动人口市民化是一个系统工程

  如上所述,城市少数民族流动人口市民化现仍处在初级阶段,面临着诸多挑战,若想有所突破,需要一种全局观念和系统思维,诚如习近平总书记所强调“城市工作是一个系统工程”,作为其重要组成部分的城市民族工作中的少数民族流动人口市民化工作也是一个系统工程。

  城市少数民族流动人口市民化工作,具备美籍奥地利生物学家、一般系统论创始人贝塔朗菲所提系统论的整体性、层次性、关联性和开放性的特征。它的整体性体现在它是由制度系统、组织系统、文化系统和信息系统四个相互作用的子系统构成的具有新功能的整体。它的层次性表现为它的每个子系统在其整体中的地位有所差异,其中组织系统是核心,制度系统是保障,信息系统是关键,文化系统是根本。它的关联性则指它不仅自成体系,同时又是城市民族工作的子系统,更是城市工作和民族工作的构成要素,事关在新形势下推进和加强民族工作和城市工作的大局。城市少数民族流动人口市民化的工作不是闭门造车,而是要善于学习和吸收世界上的先进经验和方法,这便是其开放性之所在。作为一个系统工程,城市少数民族流动人口市民化的各个子系统及其构成要素具体如下:

  1.制度系统及其诸要素。制度是治理的基石,更是城市秩序的保障。城市少数民族流动人口市民化的制度系统主要由户籍制度、教育制度、社会保障制度以及《城市民族工作条例》等构成。其中完善的《城市民族工作条例》是市民化的基础,因为所有的市民化工作都要依法开展。深化户籍制度改革是市民化的关键,如上文所析,户籍制度是城市少数民族流动人口子女受教育的权利,以及他们社会权益得以保障的前提。近年来,中央虽然在户籍制度、教育制度以及社会保障制度等方面做了较大调整,但仍存在诸多亟待解决的问题。例如在教育制度方面,中央明确规定在城市应给予流动人口子女受教育的权利,但教育的财政支出却是由地方政府来负担,而地方政府并不愿意负担无本地户口人员子女的教育费用。在户籍制度上亦是如此,“十三五”规划建议虽明确提出积极探索“财政转移支付同流动人口市民化的挂钩机制”,然实施起来仍是任重而道远。

  2.组织系统及其诸要素。组织系统是城市少数民族市民化工作的核心,由政府、社会组织和市民三个子系统构成。其中政府是根本主体,负责制定市民化的纲领,既是市民化蓝图的设计师,也是操作人员;社会组织是主要主体,是市民化工作的社会力量,起到扶助和监督的作用;市民是广泛主体,一方面,市民化纲领的制定要坚持“从群众中来到群众中去”的工作方法,需广大市民积极参与和响应,另一方面,在与少数民族流动人口的交往互动中,市民要弘扬中华民族乐于助人的传统美德。总之,三者在相互统筹中,逐步形成以政府为主导、以社会为扶助、人民广泛参与的市民化工作组织体系,即要实现政府从管理到治理的转变,协同社会组织和市民,积极构建城市少数民族流动人口市民化的组织体系。由管理到治理转变的关键是在发挥政府主导作用的同时,积极引入社会力量,发挥它们在“增加社会资本、提供信息和减少交往成本”等方面的作用。市民是城市的主人,只有遵循“城市的发展为市民、城市的治理靠市民”的原则,城市工作才能够取得根本的发展。

  3.文化系统及其诸要素。市民化归根到底是少数民族流动人口心理、身份、认同的市民化,即在乡土文化或游牧文化与城市市民文化的相互碰撞中,形成一种以市民文化为主体、其他文化并存的文化格局。正如建构主义所述,人的身份是可以不断地开发、引导和合理选择的,故在少数民族流动人口市民化的过程中,既要注重他们的理性选择,也要以合理的制度为引导,同时注重在日常生活交往和互动中的身份选择。具体来说就是积极构建和培养他们的职业认同、社区认同和市民认同。同时,积极引导少数民族文化与城市文化的融合,构建以市民文化为主导、乡村文化和游牧文化并存的文化格局。

  4.信息系统及其诸要素。信息系统是城市少数民族流动人口市民化的关键,主要由各种媒体、“互联网+”系统及其诸要素组成。信息系统既是城市民族工作的宣传主战场,也是城市少数民族流动人口市民化工作得以开展的信息来源。在具体工作中,城市民族工作部门要联合公安部门、司法部门等,建立城市少数民族流动人口的信息库,做到信息共享;要实现流出地和流入地的对接,信息共享,共同治理;要利用少数民族流动人口的职业、年龄、婚姻状况、受教育水平、籍贯、政治面貌、民族等数据信息,结合城市发展规划、规模、就业岗位、公共服务供给度等状况,实施精准市民化策略。

  总的来说,城市少数民族流动人口市民化工作系统是由相互联系和相互作用的制度系统、组织系统、文化系统和信息系统及其诸要素构成的具有新功能的有机整体。它是一个长期工程,要有整体意识,做长远布局。

  三、城市少数民族流动人口市民化的基本前提

  鉴于城市少数民族流动人口市民化工作的系统性特征,应在系统的理论和方法指导下,统筹制度、组织、文化和信息四个子系统,逐步形成以全局意识为统领,以数据化信息为基础,依托政府为主导的组织机制,以制度为依据,以实现少数民族流动人口市民化为最终目的的体系格局,具体应做好如下几点工作:

  1. 对少数民族人口进入城市要有客观清晰的认识。首先,它既是我国推进城镇化的必然结果,也符合世界发展中国家城市化发展的规律。一方面,我国已经处在美国地理学家诺瑟姆所谓的世界城市化进程公理性曲线中的加速阶段(30%-70%)。据国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部统计,截至2014年末,我国大陆地区城镇人口7.49亿,城镇化率达54.77%。另一方面,这也符合世界发展中国家城市化的普遍规律。纵观世界的城市化理论,如“推—拉理论”、“二元经济结构理论”、“劳动力市场分割理论”、“城乡预期收入差异理论”以及“人力资本理论”等,观点虽各有侧重,但针对农业人口城市化的看法却是基本一致的。其次,少数民族人口城市化也是我国全面深化改革的需要。现阶段为了进一步地延长我国的人口红利,除了放开二孩政策以外,更需要进一步解放农村中的劳动力,第一步便是实现农业的集约化生产,让更多的劳动力得以解放,第二步要实现被解放劳动力的城镇化。最后,少数民族流动人口市民化是一个长期复杂的过程。原因有三:一是他们的流动范围越来越大、流动状态越来越无序;二是他们市民意识薄弱;三是他们总体受教育水平低,缺乏职业技能,从业单一,拓展困难。

  2.注重城市少数民族流动人口市民化工作的层次性和具体性,实现流动人口劳动力的供给侧改革,让真正有能力并乐于在城市生活的人留在城市。首先,各城市要因地制宜地实施市民化政策。目前少数民族流动人口以东部沿海城市和北上广等特大城市居多,然而随着我国产业结构的调整、升级,加之他们本身工作技能不高,在很多城市出现了劳动力供大于求的局面。因此要突出“产业留人与送人”的路径,即合理配置城市区域内部和区域间的产业升级与产业转移、投资转移,以此疏散人口,推动人口有序流动。其次,城市市民化要因人而异,让真正有能力在城市生活的人留下,要以农村学生升学和参军进入城镇的人口、在城镇就业和居住5年以上和居家迁徙的农业转移人口等4类人群为重点。最后,由于受自然、历史、政策和体制等因素的影响,我国不同地区和各级城市的发展是不平衡的。因此要在准确把握城市定位的基础上,因地制宜制定落户政策,积极探索实施分区域分阶段落户,分层次进行。

  3.坚持中国特色的少数民族流动人口市民化模式。西方关于市民化的理论模型,主要有德国社会学家滕尼斯提出的“社区—社会、农民—市民渐次发展”理论模型、法国社会学家迪尔凯姆倡导的“团结—有机团结、农民—市民逐渐进步”的理论模型,以及美国社会学者索鲁金和齐默尔曼提出的“农村—城市、农民—市民渐次过渡”的理论模型。关于市民化的经验模式,主要有英国的暴力型圈地运动式农民市民化经验模型、美国的市场型自由迁移式的农民市民化经验模型以及日本的政府主导型跳跃式的农民市民化经验模型。在我国,少数民族流动人口进城是一种市场引导下的自发行为,政府的治理一开始是一种针对流动人口问题的倒逼行为,后来在实践中才逐渐加以引导、规范和治理。初期由于缺乏政府引导,依照个人自由选择,“马太效应”使流动人口集中流向经济发达地区及少数特大城市和大城市,各种“城市病”突显。因此,我国市民化工作模式应在借鉴国外相关经验的基础上,结合我国农业人口、城市发展水平和工业现代化水平的实际,同时考虑到中国“故土难迁”的文化底蕴,遵循“农民/牧民→农民工→新市民→市民”的基本路径。

关于我们 | 联系我们 | 版权声明
©2015-2020 ZHENJIANGSHI MINZU ZONGJIAO SHIWU JU. All RIGHTS RESERVED.
镇江市民族宗教事务局 ©版权所有 2015-2020